关于建立保护性耕作长效机制的思考 许继光论保护性耕作

　［摘要］保护性耕作长效机制，是由５个各司其职的“二级机制”组成的。它的性质决定了它的导向机制，它的导向机制决定了它的发展轨迹。这个发展轨迹就是，由政府行为占主导地位的发展机制逐步过渡到政府行为彻底退出的完全市场化的机制。换言之，保护性耕作长效机制，是一个政府行为从强化到弱化直至退出的机制，是一个促进市场行为发育成长直至独当一面的机制，是一个政府行为与市场行为相融共生、此消彼长的机制。

　　关键词：保护性耕作　长效机制　政府行为　市场行为

　　建立保护性耕作长效机制，无疑是保护性耕作持续、健康发展的一个带有根本性的问题。当这个问题正在逐步深入讨论的时候，我想借今天这个机会，围绕“什么是保护性耕作长效机制，究竟要建立一个什么样的长效机制，以及怎样建立长效机制”的问题，谈一点个人看法，以就教于大家。

　　一、什么是保护性耕作长效机制？

　　自从保护性耕作技术于上世纪９０年代初“来”到中国的山西，便在农业耕作技术群落里崭露头角，独领风骚。经过若干年的试验研究，人们终于发现，这一技术能使农业节本增效，能使农民增加收入，同时还能够培肥地力、改善环境。它的这个基本特征和重要作用，对于力抓“三农”问题的各级政府来说，可谓正中下怀。因为这个技术使多少年来无法统一的经济效益、生态效益、社会效益，居然一下子统一起来了，似乎有一种“相见恨晚”的感觉。这个技术的“神奇”之处还在于，农民要想借助它跨入增产增收的“殿堂”，必须先经过改善环境的“门槛”，在不知不觉中购买了改善环境的“门票”。可见，在实施这一技术上，政府的目标追求和农民的利益追求在客观上达到了空前的吻合。于是，保护性耕作技术很快被各级政府拿在了手上，先是在山西省推广，接着便风靡我国北方十几个省（市、区）。接着，建立保护性耕作长效机制的问题被逐步提上议程。

　　所谓保护性耕作长效机制，其实说的是推广保护性耕作技术的长效机制，属于技术推广的范畴。众所周知，从技术推广开始，到“以农民自觉接受为标志”的完全市场化，形成一个技术推广周期。在这个周期内，从制度层面来看，保护性耕作长效机制不仅要具备长久效应的“品格”，而且要摧生出一个完全市场化的机制；从效应层面来看，保护性耕作长效机制不仅要表现出机制的长久效应，而且在推广周期结束之后还能够继续发挥辐射效应；再从操作层面来看，保护性耕作长效机制，是指实施保护性耕作技术的操作系统内部各个要素或部分之间长期相互作用并产生深远影响的过程和方式。沿着操作层面细究，构成实施保护性耕作技术的“操作系统内部各个要素或部分”，包括保护性耕作的技术体系、机具系统、农户（农场主）、农机手、农机部门（以实施项目为载体行使行政职能）和服务组织。对这些“要素”的起码要求是：技术体系要管用、适用，适合自己的就是最好的；机具系统要能充分体现技术的要求，并同技术相互促进、相辅相成；农户和机手要借助培训的力量，提高认知、接纳技术的程度和操作机具的精度；农机部门和服务组织要依靠行政推动、政策调动和优质服务使各生产要素的内在需求有机地结合起来，形成现实的、生生不息、健康向上的生产力。按照上述要求使这些要素组合起来“相互作用”便能形成新的生产关系，并相继形成以现代农耕文化为主体的上层建筑；与此同时，如果这些要素相互作用的“过程和方式”再能够产生非负面的“深远影响”，就具备了保护性耕作长效机制的基本特征。由此不难推论，保护性耕作长效机制的，不仅涵盖生产力，而且包含生产关系；不仅含有经济基础，而且涉及到上层建筑；不仅是农业节本增效的当前任务，而且是农业可持续发展的历史任务。

　　二、建立一个什么样的长效机制以及怎样建立长效机制？

　　从保护性耕作长效机制的组成结构分析，它是由导向机制、投入机制、服务机制、管理机制、创新机制这几个“二级机制”组成的。要全面认识和建立健全长效机制，有必要对它的各个组成部分的基本职能、构建要义及其组装配套进行深入探讨。

　　１、关于导向机制。这是长效机制的方向系统，主要解决谁来导向以及导向哪里的问题。从我所看到的情况得知，保护性耕作技术从试验研究到示范推广，都是通过实施科研项目和技术推广项目展开和辐射带动的。在这个过程的初始阶段，组织实施项目的主体是科研单位和农机部门。后来，随着对保护性耕作技术认知和接纳程度的提高，各级政府相继把保护性耕作作为一项重点工程来抓，于是，有的同志就将其概括为部门行为向政府行为的转变。我认为，在初始阶段，由农机部门和科研单位唱主角，这些主体行为虽然给人的初步印象似属部门行为，但其本质属于政府行为。只不过是当保护性耕作技术进入大面积示范推广阶段之后，原来的表面上的部门行为突显为政府行为，或者说是政府行为由后台走向前台，由后台导演变为前台亮相，政府导向的本质始终没有变。推广保护性耕作技术这个项目，一直是政府导向，或者说是由行使政府行为职能的农机部门导向的。

　　那么，政府导向要导向哪里？我认为最根本的宏观指向是使推广保护性耕作技术的政府行为最终变成农民的自觉行动。或者说，为推广保护性耕作技术所采取的一切政府行为，最终要演变为农民自觉接受的市场行为。所以，在这个“演变”过程中，首先要正确处理政府行为和市场行为的关系，这是发挥政府导向作用的前提和贯穿“演变”始终的准则。应当看到，保护性耕作技术是不会在传统的生产实践中自发产生的，如果没有政府行为的引导，这个技术很难同农民结合；但同时也要看到政府行为的局限性和市场行为的重要性，政府行为如果没有市场行为随之伴生并与之对接，这一技术推广便会成为一个永远离不开政府怀抱的婴儿，更谈不上变成农民的自觉行动。由此可见，政府行为的重要性主要体现在起点上、手段上，而市场行为的重要性则主要体现在目的上、归宿上。也可以说，前者是过渡的桥梁，后者是最终的目的地。切不可因为政府行为的先行介入而忘记了政府行为的最终目标，也不可因为强调目标的重要性而忽视了实现目标的手段和桥梁。如果这个辨证关系把握好、处理好了，导向机制的根本问题就解决了。

　　这里还有一点需要强调，在实践过程中，政府行为和市场行为并不是截然分开的，更不是根本对立的，而应当是相伴而生，你中有我，我中有你，在互相融合、互相渗透、此消彼长的过程中完成对接。如果认识到这一点，当开始采取政府行为的时候，就应当想到不断加大市场化运作的含量，并同时采取措施培育市场，培育市场主体，培育农民进入市场的能力和参与竞争的能力。由此循序渐进，农民掌握技术、进入市场就如同瓜熟蒂落的过程。从这个意义上讲，市场行为也是由政府行为摧生和发育的，切不可一提市场化就认为是政府行为的终结，而应当把立足于市场化的政府行为看成是一种更加健全、完善的政府行为，是政府行为如何培育市场的一种具体体现。毫无疑义，市场行为终究要完全替代政府行为，但在这个替代过程中一刻也离不开政府行为。这是在建立导向机制中必须把握的又一个基本点。

　　２、关于投入机制。这是长效机制的引擎系统，主要解决谁来投入、投入多少的问题。前面提到，保护性耕作技术不可能在传统耕作制度上自发产生。这一世界农业的先进技术，从上世纪９０年代“进入”我省，从试验研究到示范推广，一直是在政府投入的扶持下逐步发展起来的。实践反复证明，推广保护性耕作技术，必须靠政府投入这个“引擎”来发动。上面论述的所谓政府导向，主要是各级政府（包括行使政府职能的服务部门）从指导思想的层面应当明确的宏观指向，在很大程度上是为了准确把握自己的行为说给自己听的。然而，对农民来说，最现实、最务实的导向是通过政府投入一定数量的资金用作技术推广的引导性补贴。从这个意义上讲，建立健全政府投入机制，既是政府导向机制的继发性命题，也可以说是一个外化和物化的导向机制。那么，在能够集中体现政府行为的保护性耕作项目的实施过程中，如何最大限度地发挥补贴资金的“引导性”作用呢？

　　首先，要进一步明确补贴谁的问题。当然，总的来看，补贴范围和补贴对象是实施项目区的农民。但保护性耕作项目不是扶贫工程，它的优先补贴对象应当是有文化的青年农民，特别是有文化的农机手。因为有文化的青年农民善于接受和运用先进的科学技术，而有文化的农机手不仅仅是保护性耕作的操作手，而且是保护性耕作技术的宣传员。一个钟情于保护性耕作的农机手，能够吸引更多的农机手和更多的农民参与到项目建设中来。

　　其次，要进一步明确补什么、补多少的问题。补贴资金不是多多益善。补贴资金的主要作用有两条：一是弥补农民的作业风险，称之为作业补贴；一是解决农机户的一部分资金困难，称之为购机补贴。既然保护性耕作的好处是节本增效，那又何来作业风险？这里的作业风险主要是指技术操作不当的后果或自然灾害的影响。应当说作业风险的概率是很低的。其实，作业补贴在很大程度上是对于参加项目的农民给予的一种奖励。而购机补贴虽然也带有奖励的色彩，但主要考虑的是农机投入过高，加之作业机械的生产、经销尚未形成规模，成本较高，与批量进入市场后的预期产品价格有一个价格差，而这个“价格差”就是决定购机补贴时需要考虑的一个重要因素。总之，补贴多少，要掌握一个合理的度，要根据当地的经济状况和农民对这一技术的认可程度相机而定。

　　再次，要进一步明确怎么补的问题。补贴办法不能随心所欲。要坚持公开、公平、公正的原则，制定符合经济规律和《管理条例》要求的游戏规则，并将补贴范围、补贴对象、补贴内容、补贴标准、补贴时限以及享受补贴需要承担的义务等政策措施，及时地告诉农户和农机手，为他们创造均等的参与机会，从而把政府投入最大限度地转化为农户的参与热情和农机手的产权。在此基础上，要严格按规程办事，提高操作过程的透明度，逐步形成规范有序的政府投入机制和资金补贴运行机制。

　　３、关于服务机制。这是长效机制的传动系统，主要解决谁来服务、为谁服务和怎样服务的问题。投入机制到位，打开了长效机制的“引擎”；而只有服务机制同时到位，才能使长效机制长驱直入，把保护性耕作技术变成现实生产力。纵览构成保护性耕作长效机制的各个要素“相互作用”的过程，其实质是由政府部门的单向服务演进为农户与机手之间、机手与机手之间“相互服务”的过程。从现阶段来看，我省大多数项目区是县乡农机服务队为主体、政府行为占主导地位的服务机制。然而，值得注意的是，在尧都等县（区）的一些乡村，已出现了农机户和农户联手共建、自我服务、自负盈亏、良性互动、共生共赢的服务机制。从运行结果看，技术体系、机具系统、实施主体三个要素有机结合，其作用发挥到近乎极致，其发展速度和作业质量出乎预料。从作用过程和方式来看，是靠农民的自我服务来满足农民服务需求的市场化过程和市场化运作方式。简言之，这是以农机户为主体、市场行为占主导地位的服务机制，也是一个我们应当倡导和继续完善的服务机制。

　　但是，这里需要着重强调，我们寻找的这个比较理想的服务机制，它的形成并非一蹴而就。它之所以首先在尧都区出现，主要是因为保护性耕作技术在尧都区已经示范推广了10多个年头，县乡农机服务队和农机大户为农民提供的各项服务活动，事实上已经逐步培育了市场主体和市场需求（规模化的服务市场），已为新机制的产生培植了肥沃的土壤。说到底，是示范作用所传输的经济效益驱使力让新机制萌芽、破土、茁壮成长。由此可见，行使和体现政府行为意志的县乡农机服务队所创办的试验示范区，是新机制产生的母体。否认“母体”的作用，就不是“唯物论”；但老是停留在县乡服务队的“示范”阶段而不注意新机制的发育完善，就不是“辩证法”。因此，我们要用过程论和阶段论的观点来把握新机制的培育和完善。

　　用过程论的观点看，在推广保护性耕作技术的初始阶段，县乡农机服务队的作用是十分重要和不可替代的。因为，农机部门要把保护性耕作技术推广普及到千家万户，首先必须依托农机服务队，通过创办试验示范区，向农民宣传示范，让农民逐步掌握保护性耕作的核心技术和操作要领，看到保护性耕作技术的实施效果和经济效益。这个阶段，一般为２～３年。在这个阶段中，农机服务队可以唱主角，在一定意义上讲，它是政府行为的进一步具体化。它所承担的作业风险（包括来自技术和机具以及土壤条件、作物品种等诸多因素的风险）主要靠项目资金来消化。一般说来，由于试验区的面积不大，再加上技术体系的相对成熟，风险额度不会很大。总的来说，作业主体承担的作业风险与技术、机具的熟化程度成反比。当作业风险接近于零的时候，就意味着保护性耕作技术大面积推广的一个必要条件具备了。但是需要注意，因为此时，另一个必备的条件很快就凸现在我们的面前。这个必备的条件就是拥有一批掌握了核心技术和操作要领的农机手。根据说明问题的逻辑需要，我们现在才提出这个问题。若在实践中也是这样看问题，那就错失良机了。科学的态度和做法是，在建立试验区之初，就要把培育农机手提上议事日程。或者说是农机手的培育要同技术和机具的熟化同步进行，甚至在确定试验区的地址时，就要把农机手的数量和素质因素考虑在内。只有做到这一点，试验示范区才能及时地完成它的历史使命，才能培育出一批钟情于保护性耕作技术的农机手，才能形成以试验区为中心的“推广圈”，从一个试验示范区裂变出越来越多的推广区，从而使以农机户为主体、以市场行为占主导地位的发展机制成为保护性耕作发展的主流。只有在这个时候，农机服务队才可以考虑“打起背包”，去开辟新的“战场”。当然，如果再没有新的“战场”可供开辟，便可以加入同其他农机手的竞争，或去推广其它新技术项目。

　　用阶段论的观点看，保护性耕作的发展大致可划分为两个阶段，即试验示范阶段和推广普及阶段。就实施主体而言，在试验示范阶段，起主导作用的是农机服务队；在推广普及阶段，起主导作用的是大批农机手。就目标任务而言，前者是技术熟化、机具完善、机手培育和效益示范，后者是围绕抗旱增产、节本增效而进一步扩大面积，提升质量。这就是说，在不同的发展阶段，不同的实施主体承担着不同的目标任务。目前存在的问题是，在一些项目县区，不同的实施主体发生了目标任务的错位。比如有的地方单纯依靠县农机服务队，不注意培养和吸引农机户参加，结果在项目实施过程中力不从心，项目的实施效果大打了折扣，搞了几年，还是那一片地。还有的地方比较着急，一开始就动员大量农民介入，甚至动员农民买了机器，结果因示范区规模太小而难以形成作业市场规模和规模效益，加之机具和技术方面存在的问题，迫使农机部门不得不从农民手里把这些机器返购回来，使项目实施走了弯路。这些教训告诉我们，保护性耕作项目的实施，具有明显的不可逾越的阶段性特征。我们可以充分利用原有的组织资源，让农机服务队在开台锣鼓中一显身手，完成试验示范阶段的历史使命。但绝不允许其包打天下，越俎代庖。事实上我们也没有包打天下的能力。我们不干自己不该干的事情，也不包揽自己力所不能及的事情。当然，在有的地方，县级农机服务队已经不复存在了。但这并不意味着在这些地方搞保护性耕作也要先组建一个官办的县级服务队。果若如此，那又造成极大的浪费。比较合理的选择是，应当像长子县、孝义市和平遥县那样，从农机户特别是从农机大户中挑选组合一个高素质的民办农机服务队。这个服务队的“黏合剂”就是国家的投入补贴、独占先机的技术培训和颇具吸引力的收入预期。相当于他们既拿到了一份补贴，又赚取了一份稳定的收入。而农机部门为此付出的代价也不会高于重新组建县级服务队的成本。因此，这是一个双赢的战略选择。近年来，长子、孝义等县市的保护性耕作发展较快，与他们直接依靠农机户高速度、高质量地完成第一阶段的使命有直接的关系，并且自然而然地、低成本转到第二阶段。

　　总而言之，无论从过程论的角度，还是从阶段论的视野，培育保护性耕作技术的实施主体，对于建立和完善保护性耕作的服务机制显得十分重要。尤其是培育农机户和农机大户，进而培育股份制、股份合作制乃至混合经济组成的多元化市场主体，显得更为重要。这是衡量一个地方的保护性耕作项目进入哪一个阶段、达到哪一级水平的一个重要标准。各地的条件不同、起点不同，但所要经历的几个阶段，最终所要达到的目的却是一致的。为了达到目的，我们就要不断地完善保护性耕作服务机制——以县乡农机服务队为依托，以国家投入为引导，不断摧生出以农机户为主体、市场行为占主导地位的良性互动、共生共赢的服务机制。

　　４、关于管理机制。这是长效机制的控制系统，主要解决协调发展、健康发展、和谐发展的问题。具体讲，就是要积极探索适应市场经济需要、符合当地实际的管理机制，不断提高项目执行能力，更好地解决机手、机具、技术三者愿不愿结合、能不能结合和结合得好不好的问题。为此，我们制定和不断完善了保护性耕作“项目管理办法”和“检查考评办法”。明确了项目指南发布、申报立项、计划任务编制、建设任务书填报、项目的组织与实施、项目检查验收等项目管理的主要内容和项目管理的工作程序，提高了工作效率和立项的准确性，减少了盲目性。按照考评检查办法，通过对项目的检查，建立项目滚动发展的激励机制。检查考评优等的省级重点项目可推荐申报农业部项目，考评不合格的将退居为省级示范项目；检查考评优等的省级示范项目可确立为省级重点项目，不合格的两年内不予立项。近几年，我省推荐的国家级保护性耕作项目县，都是位居前列的省级重点项目县。基层的同志都憋着一股劲，纷纷表示要打好“省队”，早日进入“国家队”。

　　５、关于创新机制。这是长效机制的灵魂和升级系统，主要解决提升发展质量和持续发展的问题。具体内容包括技术创新、管理创新、文化创新。技术创新就是从创办试验区入手，力抓技术体系的熟化和机具系统的完善。由于不同的作物采用不同的耕作制度，加之农艺要求的复杂性与生产条件的多样性，这就决定了保护性耕作技术体系的复杂性与多样性。所谓技术体系的熟化，就是要把保护性耕作技术的一般原理同当地实际相结合，从“复杂”、“多样”中找到最适合“地情”的技术体系和最善于体现核心技术的机具系统。要实现这一目标，有效而低成本的“实现”途径是，从创办试验区入手。基于这一认识，我们长期坚持创办试验区的经验，用以指导全省保护性耕作示范推广工作的开展。在坚持技术创新的同时，我们还通过完善工作思路、管理办法，坚持管理创新，致力于不断提高保护性耕作项目执行能力；我们还通过总结保护性耕作技术折射出的新理念，并不断提炼当代农耕文化，坚持文化创新，致力于不断提高广大农民的科技文化素质，确保保护性耕作健康、持续发展。

　　综上所述，保护性耕作长效机制是由以上５个各司其职的“二级机制”组成的统一体。从它们各自的职能和本质特征及其构建要义看，导向机制主要是确立市场化取向和确保市场化的走势；投入机制主要是通过政府投入引导，不断强化农民投入的主体地位；服务机制主要是通过政府职能部门的服务引导，不断提高农民的自我服务能力；管理机制主要是通过规范化管理，使生产力诸要素有机地结合起来；创新机制主要是通过技术、管理、文化全面创新，注入生生不息的原动力。它们既相互联系，又有所区别。说联系，因为在“二级机制”共同发挥作用的过程中导向机制一马当先，其余的机制都是跟随它奔跑的；说区别，因为导向机制是“纲”，其余都是“目”。我们要用总揽全局的眼光看待长效机制、建立长效机制，不能把其中任何一项“二级机制”单独说成是长效机制，就像不能把大象的腿说成是大象一样；也不能把建立其中任何一项“二级机制”等同于建立长效机制，就像不能把一堵墙等同于一幢大厦一样。保护性耕作长效机制只有一个，在建立健全的过程中，应当总体把握，突出重点，协调配合，整体推进。所谓各地的长效机制有所不同，实质是指发育程度和健全程度不同，其发育趋势则是基本相同的。

　　三、 结　论

　　１、保护性耕作长效机制是由导向机制、投入机制、服务机制、管理机制、创新机制共同组成的一个不可分割的有机整体。它不仅涵盖生产力，而且包含生产关系；不仅含有经济基础，而且涉及到上层建筑；不仅是农业节本增效的当前任务，而且是农业可持续发展的历史任务。

　　２、组成长效机制的五个“二级机制”，既相互联系，又有所区别。我们要用总揽全局的眼光看待长效机制、建立长效机制。在建立健全长效机制的过程中，应当总体把握，突出重点，协调配合，整体推进。保护性耕作长效机制只有一个，所谓各地的长效机制有所不同，其实是发育程度和健全程度不同，而它们发育趋势则是基本相同的。

　　３、保护性耕作长效机制的性质决定了它最终确立的导向机制，它的导向机制决定了它的发展轨迹。这个发展轨迹就是，由导向机制牵引着其它机制，犹如一个生龙活虎的团队，高举着“政府行为”的大旗，一路欢呼着、摧生着和伴随着市场行为，直至把保护性耕作推向完全市场化的目的地。

　　４、从发展过程考察，保护性耕作长效机制的本质是由政府行为占主导地位的发展机制逐步过渡到政府行为彻底退出的完全市场化的机制。换言之，保护性耕作长效机制，是一个由政府行为主导并使政府行为从强化到弱化直至退出的机制，是一个促进市场行为发育成长直至独当一面的机制，是一个政府行为与市场行为相融共生、此消彼长的机制。这个始终由政府驾驭的长效机制，它的责任心体现在“春蚕到死”，它的生命力在于“化蛹为碟”，它将随着“市场化”之“碟”的翩翩起舞露出胜利者的微笑。这就是它的使命和归宿。

 

　　作者：许继光（研究员、副局长）

　　单位：山西省农机局